Федеральный закон
“Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”
Принят Государственной Думой 26 октября 1994 года.
Одобрен Советом Федерации 16 ноября 1994 года.

Демократические свободные выборы в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права.

Настоящим Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации их конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 1. Пределы действия настоящего Федерального закона.

Настоящим Федеральным законом устанавливаются гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить настоящему Федеральному закону.

Законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Избирательные права граждан Российской Федерации и их гарантии, установленные настоящим Федеральным законом, а также иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут быть изменены иначе как путем принятие федерального закона.

Статья 2. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе.

В настоящем Федеральном законе используются следующие термины: выборы в Российской Федерации – выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также выборы в выборные органы местного самоуправления, действия граждан Российской Федерации, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов государственной власти по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов и другие избирательные действия в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; избирательные права граждан – конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления; гарантии избирательных прав граждан – правовые, организационные, информационные и иные средства обеспечения реализации избирательных прав граждан Российской Федерации; активное избирательное право граждан – право граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления; пассивное избирательное право граждан – право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления; избиратель – гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом; избирательные комиссии – комиссии, организующие проведение выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в выборные органы местного самоуправления; кандидат – кандидат на должность Президента Российской Федерации, кандидат в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат в депутаты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, кандидат на должность главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации или в выборный орган местного самоуправления, избираемые гражданами Российской Федерации; избирательные объединения – общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, которое создано и зарегистрировано в порядке правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не позднее чем шесть месяцев до объявления дня выборов; избирательный блок – добровольное объединение двух и более общественных объединений, зарегистрированных в порядке, установленном федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, для совместного участия в выборах. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения; список кандидатов – единый список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением (избирательным блоком) по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти или выборный орган местного самоуправления; предвыборная агитация – деятельность граждан Российской Федерации, общественных объединений по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (список кандидатов).

Статья 3. Принципы участия гражданина Российской Федерации в выборах.

Участие гражданина Российской Федерации в выборах является добровольным. Ни кто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
Гражданин Российской Федерации, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Дипломатические и консульские учреждения Российской Федерации в реализации избирательных прав граждан, установленных настоящим Федеральным законом.

Статья 4. Всеобщее избирательное право.

Гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления.

Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста или сроком его проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов). Устанавливаемый минимальный возраст кандидата на может превышать 21 года при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации и 21 года при выборах в главы местного самоуправления; сроки обязательного проживания на указанной территории не могут превышать одного года.

Ограничения, связанные со статусом депутата, в том числе с невозможностью находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 5. Равное избирательное право.

Избиратели участвуют в выборах в Российской Федерации на равных основаниях.

Статья 6. Прямое избирательное право.

Избиратель голосует на выборах в Российской Федерации за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно.

Статья 7. Тайное голосование.

Голосование на выборах в Российской Федерации является тайным, то есть исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявление избирателя. [1]
Исследователи выделяют несколько этапов принятия этого закона: Этап 1: От “Положения о выборах в Государственную Думу” 1993 года до проекта закона, внесенного президентом РФ. Мировой опыт здесь разнообразен. В одних странах существуют всеобъемлющие законы о выборах, в других – выборы проводят на основе сложившейся практики и/или общих положений Конституции при законодательном регулировании отдельных аспектов выборов и избирательных кампаний. В ряде стран избирательные законы издаются вновь или изменяются каждый раз перед соответствующими выборами. Отвечая современным требованиям, российская Конституция задала логику создания специального законодательства о выборах. Президент России изложил свое видение избирательного законодательства в Послании Федеральному собранию 1994 года. В нем говорилось о том, что законы следовало бы разрабатывать, опираясь на критическое осмысление опыта первых многопартийных выборов, исходя из преимущественного участия в выборах крупных политических блоков. Предлагалось увязать между собой выборные законы и закон о политических партиях. Предложения Бориса Ельцина в адрес законодателей основывались на его оценке процесса формирования новой политической системы и опыта выборов 1993 года: слабость и аморфность партий, инерция межгрупповой борьбы, в которой интересы граждан отодвигаются на задний план, значительные недостатки в законодательном обеспечении деятельности партий и СМИ в период избирательной компании. Послание было представлено на совместном заседании обеих палат 24 февраля 1994 года. 16 марта в Государственной Думе голосовались проекты двух постановлений – о Послании президента и о примерной программе законопроектной работы. Постановление о послании принято не было. В утвержденной примерной программе выборные законы были отнесены к числу первоочередных, в качестве субъекта внесения законопроекта был назван президент Российской Федерации. Законопроект был внесен в Государственную Думу 1 ноября 1994 года. Согласно поручению президента основная тяжесть его разработки легла на Центральную избирательную комиссию. Основные новшества законопроекта по сравнению с Положением о выборах в Думу 1993 года мы приводим по трем позициям в виде сводной таблицы (см. приложение).
Анализ со второго по четвертый этап принятия закона о выборах, привел исследователей к выводу, что в случае с принятием закона о выборах заложенные в нашей Конституции “противовесы” не сдержали стремления фракций Государственной Думы обеспечить себе такие правила игры, которые бы давали максимальные гарантии получения депутатских мест в Думе следующего созыва. 1
Таким образом, законодательная база была принята в условиях сложной политической борьбы, и, к сожалению не всегда применяется и исполняется в ходе реальных избирательных кампаний.

Глава 2. Альтернативы современной избирательной системе.

Типы современных избирательных систем

Мажоритарная система имеет одночленные избирательные округа, где побеждает простое большинство голосов. Так происходит в США, Великобритании, Канаде, Австралии и Новой Зеландии, Индии и Японии.
В одночленных округах есть преимущество, заключающееся в возможности объединения десятков мелких партий вокруг одной из двух – консервативной, или лейбористской, республиканской или демократической – традиционных партий.
В странах с пропорциональной избирательной системой используются многочленные округа и места в парламенте распределяются пропорционально проценту полученных голосов в данном округе. В англо-американских одночленных округах победитель получает все места. В многочленных округах победитель получает только причитающийся ему процент голосов.
Пропорциональная избирательная система не дает партиям никакого вознаграждения за то, что эти партии будут держаться вместе. Более того, пропорциональное представительство поощряет даже раскол в партиях и движениях. На выборах 12 декабря 1993 года в Федеральное Собрание в России движение ”Демократическая Россия” выступило четырьмя малыми партиями.
Пропорционально-мажоритарные выборы в один тур при двухпартийной системе дают возможность партиям-лидерам поочередно подниматься на вершину государственной власти. Мажоритарные выборы в два тура позволяют самостоятельно выступать на первом этапе каждой, даже небольшой, партии, что создает условия для формирования многопартийности. Пропорциональная система голосования провоцирует честолюбивые устремления политических лидеров к созданию новых партий. Однако на выборах их намерения ограничиваются получением 5 и выше процентов голосов избирателей. Не набрав их, партия не имеет права быть представлена в парламенте. Многопартийная система России во всех этих отношениях находится еще в стадии формирования. [2]
В российской литературе по правовым вопросам избирательной системы предлагалась следующая альтернатива. Дело в том, что, по мнению Вадима Белоцерковского: малочисленность состава партий и одновременно их многочисленность делает неизбежной их зависимость от номенклатурно-мафиозных кругов, от госвласти и связанных с нею коммерческих структур, к которым должны идти на поклон карликовые партии. Своими силами и деньгами им почти не возможно пробиться в парламент. В этих условиях большинство депутатов оказывается под жестким контролем указанных кругов и структур, и о демократии уже не может быть и речи. Народ в парламенте оказывается некому представлять. В этой ситуации выход из тупика могла бы дать система выборов по производственному принципу. То есть, когда депутаты выдвигаются и избираются на предприятиях, в учреждениях и объединениях работников – “единоличников” – фермеров, писателей, кустарей, адвокатов, частных предпринимателей. Иначе говоря, речь идет о возвращении к системе выборов первозданных Советов, но не классовой, а на общественной основе, чтобы все слои общества были представлены в законодательных органах власти. Частные предприниматели – пропорционально доле частного сектора в валовом продукте.
При выборах по производственному принципу у кандидатов и партий исчезает необходимость искать поддержки у властей и финансовых структур. Для избирательной кампании по месту работы кандидатам не потребуется ни копейки ! Не менее важно также, что избиратели всегда будут хорошо знать, за кого они голосуют – ведь это будут их коллеги ! - легко смогут контролировать избранных ими депутатов и отзывать, если депутаты станут защищать чужие интересы. При территориальных выборах избиратели округов, работая в различных местах, сорганизоваться для контроля над депутатами практически не способны. При выборах на производственной основе уже не будет иметь значения, сколько в стране партий, отпадает и проблема кворума избирателей. Невозможной сделается и фальсификация результатов.
Таким образом, выборы на обсуждаемой основе способны подорвать господство номенклатуры и мафии над законодательной властью, а всед за нею – над исполнительной и судебной. Система выборов по производственному принципу уже хорошо отлажены в мире. Они применяются при формировании центральных правлений крупных концернов, имеющих много филиалов, правлений кооперативных объединений и федераций предприятий, принадлежащих работникам. В мире сейчас распространяется мнение, что везде партийно-территориальная система выборов втягивает в кризис, не отвечает современным понятиям о демократии и должна быть реформирована в направлении более прямого представительства различных социальных слоев. [3]


Глава 3. Проблемы современной избирательной системы.

3.1. Возможность фальсификации результатов выборов.

Одной из серьезных проблем избирательной системы является возможность фальсификации итогов выборов. В отношении выборов 1993 года можно привести следующие факты: под скальпелем беспристрастного математического анализа обнаруживаются фальсификации, которые сами фальсификаторы, надо полагать, считали надежно скрытыми от общественности. Расчет показывает, что общий объем фальсификации (подброс бюллетеней, приписки в протоколах, незаконное давление на избирателей, особенно эффективное в сельских районах) составил не менее 9-11 миллионов бюллетеней по каждому из голосований.
Таким образом, результатом фальсификации стал каждый пятый официально признанный действительным бюллетень ! В отдельных местах подлоги достигали и куда больших размеров. Оценки показывают, например, что в Камешкирском районе Пензенской области против конституции было добавлено около 60% голосов списочного состава избирателей. В итоге против конституции проголосовало 67,5% от списка! Ровно столько же проголосовало за оппозиционные партии (66,8%).
Из 88 “субъектов” федерации, в которых проходили выборы, фальсификации не затронули или затронули слабо лишь 10-12 регионов. Основной вклад в фальсификацию внесли, насколько можно судить, окружные избирательные комиссии (примерно две трети общего объема подтасовок), остальные приходятся на участковые комиссии. Еще в марте 1994 года рабочая группа по исследованию выборов и референдумов в своем докладе Администрации Президента РФ проводила оценки масштабов фальсификации результатов декабрьских выборов, которые сегодня если и могут быть уточнены, то лишь незначительно. В докладе проводилось количество мандатов, которые должны были бы получить по партийным спискам различные избирательные объединения при честном подсчете результатов в сравнении с тем количеством мандатов, которое им было фактически “выделено”.

Таким образом Россия не “сдурела”, проголосовав за Жириновского. Фальсификация результатов выборов резко исказила отображение реального политического спектра России в зеркале Федерального собрания. Непонимание этого сыграло в политической жизни страны роковую роль: многие ведущие политики, президент в первую очередь, вольно или невольно начали приспосабливать свои программы и поведение под “новое”, якобы радикально изменившееся настроение избирателя. В результате если не избирательская, то “политическая” Россия начала действовать “праветь”, что и завершилось в конце 1994 года чеченской катастрофой. Исследователи оценивают выборы 12 декабря 1993 года как скрытый государственный переворот, совершенный региональной номенклатурой, до сих пор сохраняющей на местах свое влияние и поддержаной антиреформистскими силами в центре. [4]

Манипулирование итогами выборов возможно и с технической точки зрения: 23 августа 1994 года был опубликован не очень замеченный общественностью Указ президента России “ О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” (ГАС “Выборы”).

Более тесное знакомство с системой “Выборы” вызывает немало вопросов. Первые появляются после изучения схемы организации системы, представленной редакции Коминформ

Нетрудно заметить, что в схеме не нашлось места представительным органам власти. Ни в центре, ни на местах. Низовые подразделения системы находятся в помещениях городских и районных администраций. Судя по схеме, члены избирательных комиссий, наблюдатели не имеют доступа к автоматизированным рабочим местам, где должна идти важнейшая часть избирательного процесса – введение информации в компьютер. Не найти на схеме и залов для наблюдения за выборами. Члены избирательных комиссий и наблюдатели, представители партий могут быть допущены к наблюдению за подведением итогов выборов, а могут и нет.

Зато в правом нижнем углу схемы указана структура, именнуемая как “Государственные и ведомственные системы”. Как известно эти системы находятся под контролем Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ), следовательно, эта служба будет наряду с Центризбиркомом получать оперативную информацию о ходе выборов.

Таким образом, нетрудно прийти к выводу, что создаваемая Государственная автоматизированная система “Выборы” представляет собой гигантскую информационную сеть, закрытую от общества, рассчитанную только на исполнительную власть и закрытые ведомства.

Главный же вопрос в том, насколько лица и организации, имеющие доступ к системе, способны, получая самую оперативную информацию из избирательных участков, корректировать результаты голосований.

В среднем в России на территории каждой территориальной избирательной комиссии находится 50-70 избирательных участков.

Для введения всей информации в один компьютер, потребуется, по расчетам специалистов, от 6 до 12 часов. Скорее всего, контроль за вводом данных будут осуществлять представители районной избирательной комиссии. А еще, более вероятно – технические сотрудники.